【摘 要】文章着重研究了当今中国社会兴起的一些文化工程实际上却成为某些官员的政绩面子工程，所谓“文化工程变质”的问题。文章主要从文化工程内在特点、公共部门价值取向、公共人力资源管理（官员绩效评估及升迁机制）等不同角度展开原因分析，并提出了一些相应的关于解决问题的方法的思考。

【关键词】文化工程；政绩；价值取向；绩效评估

一、文化的发展与文化工程的“变质”
近年以来，随着改革开放进一步深入推进，我国经济快速发展，尤其是社会的总体物质财富水平得到迅速提升。然而，民众在温饱问题得以解决以及其物质生活水平较快提高的同时，对精神和文化领域的需求逐步显现和加强。不仅中央政府明确倡导加快文化建设以满足广大人民群众的精神需求，各级地方政府也加大了对于文化建设的投入，各类文化事业和文化产业在政策利好和市场需求扩大的背景下进入了快速发展的阶段。从2006年至今，我国的文化事业费用支出随着这一趋势迅速攀升，下图（来源：中国文化部官网）显示了“十一五”期间我国文化事业费用的变化情况：


然而，在一些地方兴起的名目繁多的文化工程发生了“变质”，虽然常常以传承和发展文化、造福民众为口号，却实际上成为某些官员的政绩面子工程。在耗资巨大、劳民伤财的同时，原本意在保护和发扬优秀文化的项目却成为官员升迁进阶的工具。这非但没有改善民众精神文化生活的质量，反而给当地百姓的日常生活造成了诸多不便和负担。据媒体报道，某省计划投资300亿元建设中华文化标志城，并高调宣布890万元在全球征集建设方案，引发了广泛的社会争议。西北某省黄帝陵总共进行了两次整修，共投资2.8亿元。中部地区两个城市计划投入3.5亿元，对黄帝故里景区进行改扩建。南方某市累计投资2亿多元，新建各种“祭禹”建筑。华中某国家级贫困县号称投入1500万，塑造了18米高的女娲雕像。巨大的经济和政治利益使得“文化热”变成了“工程战”，“传统保护热”变成了“祖先争夺战”。据不完全统计，2003年以来，已经有数十个地方政府直接介入了类似的“文化工程”活动。文化活动的排场越来越大，档次也越来越高，一些文化活动纷纷向“国字号”进军。这些严重变味的所谓“文化工程”在很大程度上源于一些政府机构和公共部门价值取向的扭曲与管理制度的内在缺陷，而文化工程的一些内在特点恰恰又使之成为了“工程战”的靶标。
二、文化工程的“变质”――文化工程内在特点的分析
（1）多重效益――由文化延展至经济。许多地方政府就文化建设兴起了各种主题：传统文化的继承、创新文化的发展、红色文化的弘扬等等。这些文化工程在一定程度上的确起到了弘扬先进文化、丰富百姓精神生活的作用；另一方面又为当地带来了巨大的经济收益。文化政绩工程的社会价值以及文化元素不容易被评估，其不良后果也由于缺乏参考价值而难以被测量，所以这种政绩工程比传统政绩工程更具欺骗性，它将经济建设项目附带了一定的“文化”的色彩，而本质上与传统政绩工程没有区别。（2）隐蔽性与低风险。在社会舆论质疑声之下，不少地方政府仍然大力发展文化项目，其目的不过在于借“传承文明”、“弘扬先进精神”的噱头向中央“圈钱”和寻求政策支持。而文化项目不同于公路、楼宇、工业园区等项目建设的特点在于其隐蔽性和低风险，这些项目更具备“公共性”的特征，因而也就更为名正言顺。诸多文化工程的产生为政绩找到新的增长点，也更容易得到中央支持。近年来大量的财政收入投入了文化建设领域，促进了我国文化事业的较快发展。由于国家预算的审查与监督不够完善，某些地方政府官员也积极兴建类似工程，在无监督的体系中进行寻租行为。（3）社会热点的跟风。传承文化成为一个时代口号，政绩工程也就便利地搭上了这趟时代列车。文化建设是时代的需要，也符合广大人民的呼声。当今社会文化建设与发展成为一个热点，引起了一些地方政府的盲目跟风与附庸风雅。一些文化工程的大兴土木不仅能够促进经济指标的提升进而利于官员的升迁，而且这种显示重视文化发展的态度也利于让上级对当地官员形成一个良好的印象。如前所述，这种“印象分”尤其是上级对自身的印象，又在官员绩效评估和升迁机制中扮演了十分重要的角色。
三、文化工程的“变质”――价值取向角度的分析
（1）“委托――代理”机制的失灵。原理上，从当今社会普遍承认的“主权属于人民”的原则出发，在政治和公共管理领域，人民与政府等公共部门构成了基本的委托代理关系，人民通过选举代议机构等形式将权力授予政府等公共部门，政府人员则代人民掌握权力，履行管理社会公共事务、提供公共服务等责任。在当代公共人力资源管理的价值体系中，“社会公平、组织效率、政府责任”成为应有的核心导向。然而，某些地方的政府官员利用自身的权力、信息等优势“反客为主”，不仅不合理运用手中权力为百姓造福，反而通过牺牲民众权益的方式为自己谋取私利。从委托代理理论来看，文化政绩工程以文化为招牌但违背了文化建设的基本规律，是对政府公共政策和公共财政之公共性的公然背离，是公民与政府官员间委托-代理关系的失范。（2）“利他”难以征服“自利”。实际中，文化工程的“变质”源于政府机构的“利他”角色与政府官员个人的“利己”动机产生了根本性的冲突。由于缺乏完善的有效的责任监督体系和绩效评估升迁机制，官员并没有内在的激励与外部束缚来促使自身全身心的投入“利他”性质的工作，为自己谋求政绩和职位升迁便成为其决策和行动的一个关键性的动机。（3）职能转变进程的回应。在一定程度上，我国目前政府职能转变进程仍显缓慢，政府的行政权力对市场资源有着较大的干预和支配权力。文化工程的项目决策、申报、审批等往往均由政府操作和主导，虽然这可以有力聚集社会资源，但却无疑给了相关官员过大的权力，并且为腐败、权钱交易等不良现象提供土壤。建设“服务型政府”的目的在于减少政府对市场的干预，为市场良好运行建设良好的外部环境和秩序规范，同时提供各类医疗、教育、国防等重要的公共服务，最终的价值指向于“人的全面发展”。而文化工程则更应服务于“人”的发展这个根本。
四、文化工程的“变质”――从公共人力管理角度的分析
由于我国干部政绩考核体系不够科学，决策机制不够完善，监督制约机制不够健全，导致“政绩”成为评判政府官员的首要标准，成为决定其职业前途的重要因素。因此，一些政府官员不断寻找新的政绩增长点，以谋求升迁和向上级“圈钱”。（1）绩效评估的相关主体参与。


图1
目前阶段，对于政府内一般的行政工作人员的职责分类及责任与绩效评定逐步走向了科学化、规范化的科学管理道路，主要以考试、述职、竞争上岗等形式决定职位升降等。但对于主要领导的工作责任与工作绩效评估仍然主要由上级部门或组织机构逐层加以评估，不仅评估中的信息公开程度较低，而且底层群众的想法与评价也很少被反映进入其评估过程（如图1A）。这种考核体系容易导致地方政府干部只考虑力求在上级部门眼中自己的良好印象，并不太在乎普通民众的反映。于是各类文化工程项目的快速上马和流于表面便成了一种常态，以利于当地“突出政绩”的形成。所以将普通民众，尤其是其生活与相关项目紧密相连的一般百姓纳入对官员的考评体系便显得极为重要和紧迫。一方面普通民众的真实评价会关乎官员的政绩考核和今后的仕途道路，利于形成对官员的内在激励；另一方面则利于形成外部的舆论监督氛围，加强对官员权力的制约，促进政府决策更加谨慎和科学的决策。理想的模式应该是在信息充分透明的前提下，整个行政管理体系中上下互动，既有决策前的政府主导和民众参与听证，也有之后政府绩效评估中的上层组织评定与下层民众意见反映（如图1B）。（2）人员升降的后续问责。干部任期不稳定、调动频繁已成为制约干部制度改革深化的一个重要方面，也是导致政绩考核不真不实不能反映领导干部工作能力的重要原因所在。

图2
干部在任期内频繁调动，使得政绩考核不完整，也造成任期制流于形式。往往干部到达某地后会通过大规模财政赤字、牺牲民众长期利益等做法，上马大量项目工程，促成当地经济社会的短期快速发展，形成良好的政绩数据和突出事迹，从而其个人可以在较短时期中得到升迁（见图2）。然而这样的做法却是以损害社会经济长期发展基础为代价的，浪费大量社会资源。（3）评估方法上定量化与定性化的结合。2004年，针对科学发展观的要求，国家发展改革委员会与统计局，会同林业局、环保总局、国土资源部等部门加紧研究适合中国国情的“绿色GDP”核算体系。然而，在实际针对公务人员的评价过程里，定量化的指标仍然存在诸多问题亟需解决。“数据出干部”的现象则又表明恰恰在评估公务人员绩效的过程中对底层民众意见的收集和定性化的分析严重欠缺。
原本是为了建设文化事业、造福百姓的工程，却成为了一些官员升官发财的优良“工具”，这种文化工程的“变质”不得不引起我们的重视。从价值取向上说，文化工程的“变质”是由于某些官员一心只谋求自身利益，将文化工程变成了给自己升迁“加分”的政绩，而我国公共人力资源管理制度和官员绩效评估与升迁体系的各种缺陷和漏洞则默许了种种文化工程的“变质”。
参 考 文 献
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