顶层设计,原本是一个系统工程学的概念,强调的是一项工程"整体理念"的具体化,即完成一项大工程,要以系统论的方法,从全局视角出发,对项目的各个层次、要素进行统筹考虑和规划①.由于这一概念所含的思想符合现实管理实际,且科学合理、效果理想,因此,已被社会各界广泛使用.
基于教育评估的顶层设计,主要是指各级人民政府及其教育行政部门为加强高等教育宏观管理、提升高校办学质量所进行的全局性前瞻性统筹规划,具体表现为一揽子评估方案的设计和实施.
自上世纪末以来,基于教育评估的顶层设计由点到面在全国高校逐步展开,并显示出强大的影响力:以前所未有的力度规范了高校尤其是新建本科学校的建设与管理,全面开启了全国高等教育事业以质量建设为核心的健康发展道路;高校图书馆更是藉此掀起了跨越式建设发展热潮,如大面积新建、扩建图书馆,大幅度增加购书经费,大规模配置、更新现代化设施等②.基于教育评估的顶层设计何以有如此大的影响力?笔者认为关键在于其构成因素的协同作用.
一、顶层设计影响力构成因素
1.顶层设计影响力涵义
据《辞海》解释,影响一词常指语言、行为、事情对他人或周围的事物所起的作用.由此可知,影响力主要是指语言、行为、事情所引起的改变他人思想、行为或对特定事物作用的能力.它一般分为权力性影响力和非权力性影响力.权力性影响力又称为强制性影响力,主要源于政策、法律、职位和武力等等.非权力性影响力也称非强制性影响力,主要来源于领导者个人的人格魅力,包括品格、才能、知识、情感等因素.
基于教育评估的顶层设计影响力,属于权力性、强制性影响力,主要是指各级人民政府及其教育行政部门因管理高等教育而出台的一揽子评估方案对高校的作用的能力.
2.顶层设计影响力构成因素
基于教育评估的顶层设计,其影响力主要来源于顶层设计系统本身,大致包括如下因素:主体,即顶层设计的制定者、执行者、监管者等;内容,即顶层设计确定的目标任务和具体要求等;时机,即顶层设计出台与执行的时间和机遇;责任,即与顶层设计的制定、监管、尤其是执行等行为质量相对应的后果.它们构成顶层设计影响力的主要因素,共同决定影响力的强弱程度.顶层设计的主体越恰当,内容越科学,时机越适宜,责任越严\\(厉\\)明\\(确\\),其影响力则越强,反之则越弱.
二、顶层设计影响力构成因素分析
1.主体恰当是影响力强的基础
顶层设计主体主要包括顶层设计的制定者、执行者和监管者等.主体的恰当性有两层含义:第一,主体齐全,不可或缺.顶层设计从制定到实施是一个系统工程,包括数个环环相扣的环节,其中,制定环节是基础,执行环节是关键,监管环节是保障.环节齐全,主体不缺,方可保障顶层设计主体的完整性,从而为顶层设计具有强影响力打下基础.第二,各主体具备完全的行为资格和行为能力.顶层设计的制定者有资格和能力,才能保证顶层设计的权威性和内容的科学性;顶层设计的执行者有资格和能力,才能保证顶层设计的执行者身份适当和执行有力度;顶层设计的监管者有资格和能力,才能保证顶层设计实施过程的监管有权威和实效.任何环节的主体,有资格无能力、或有能力无资格、或资格与能力均有缺陷者,均为不恰当主体,其行为的合法性和有效性均得不到保障,从而影响到顶层设计的影响力强度.
基于教育评估的顶层设计,其制定者是各级人民政府及其教育行政部门,其资格和能力毋庸置疑;各高校是执行者,具有独立的法人资格,拥有一定的办学自主权和相应的人力、物力、财力,有资格和能力去执行基于教育评估的顶层设计;监管者主要是由相应级别的教育行政部门指派的专家学者组成,代表国家行使教育评估监管权,具备完全的监管资格和能力,监管的权威和实效有保证.基于教育评估的顶层设计,主体齐全且都具备相应的行为资格和行为能力,这就为该顶层设计具有很强的影响力打下了坚实的基础.
2.内容科学是影响力强的关键
顶层设计内容的科学性主要包括三方面.
第一,符合科学发展观.任何顶层设计几乎都涉及一定范围内的国家利益、集体利益和个人利益及其长、短期利益.在我国,虽然这些利益在根本上是一致的,但实际上仍存在一定程度的差别、矛盾和冲突.当顶层设计预期效益主要有利于国家利益和长远利益,不利于集体、个人利益和短期利益时,相关的集体、个人往往从自身利益出发,不愿自觉履行顶层设计义务,甚至想方设法应付顶层设计、与顶层设计搏弈乃至抵抗,这就大大影响了顶层设计的影响力.当顶层设计预期效益既有利于国家又有利于集体、个人,既照顾到短期利益又有利于长期利益时,顶层设计就易被执行,影响力就强.在利益无法调和的情况下,为确保国家重大利益和长远利益的实现,相应国家机关必须以国家强制力作后盾,出面做充分细致的工作,督促、协助、甚至强制执行顶层设计,以保障顶层设计的影响力.
第二,符合客观实际和事物发展规律.顶层设计通常是一揽子解决问题的方案.只有充分了解实际情况,深入研究事物发展规律,广泛征求群众意见,才能透过现象看本质,抓住事物主要矛盾和矛盾的主要方面,提出切实可行的解决方案,达到预期的效果.
第三,要求明确具体、可操作性强.人们认识问题有一个由浅入深、由粗而精的过程,体现在顶层设计内容的制定上,表现为:由粗线条的不完善的原则性规定逐渐发展细化为具体的完善的措施.对问题研究得越深、认识得越透,制定的顶层设计就越具体、越有操作性,这样,顶层设计就越易得到充分正确实施,影响力就越强.
基于教育评估的顶层设计之一的合格评估方案指出:以科学发展观为指导,坚持"以评促建,以评促改,以评促管,评建结合,重在建设",坚持育人为本,育德为先,以区域经济社会需求与就业为导向,着力培养应用型人才;以提高质量为核心,推动学校内部质量保障体系建设,促使学校教学条件基本达标,教学管理基本规范,教学质量基本保证①.
审核评估方案也指出:普通高等学校本科教学工作审核评估坚持"以评促建,以评促改,以评促管,评建结合,重在建设"的方针;突出内涵建设,突出特色发展;强化办学合理定位,强化教学中心地位,强化质量保障体系建设,不断提高人才培养质量②.这些规定,既利国利民,又符合高校客观实际和发展规律,对高校本身健康发展十分有利,同时要求明确具体、便于操作,如生均图书要求达100册、生均年进书量要求为4册等.因此,基于教育评估的顶层设计具有很强的影响力.
3.时机适宜是影响力强的条件
顶层设计内容的实现需要一定的客观条件,条件不成熟,就会大大增加实现成本,甚至根本无法实现.客观条件是千变万化的,当变化到最有利于顶层设计内容实现的时间点时,即为顶层设计出台和实施的最佳时机,这时候出台顶层设计可谓水到渠成,推行顶层设计的成本最小,其影响力相对最强.
顶层设计的必要性和可行性程度是衡量顶层设计出台和实施的客观条件成熟状况的重要参数.
必要性愈高,可行性愈大,客观条件则愈成熟,顶层设计的时机性则愈佳,影响力则愈强;否则,出台的顶层设计要么不切实际,要么不合时宜,如同一张废纸,毫无影响力可言;若一意孤行去实施,只能伤害群众感情,损失人民利益,甚至招致失败和惩罚.
基于高等教育评估的顶层设计,出台的时机把握得恰到好处.文革后,我国高等教育事业得到迅速恢复和发展,特别是上世纪末,随着办学自主权、投融资体制、扩招等一系列改革政策的实施,各校办学积极性空前高涨,高校进入了前所未有的大发展时期.但同时也出现了一些问题,特别是随着办学规模迅速扩大,办学条件得不到及时改善,严重影响到办学质量.以图书馆为例,20世纪80-90年代,图书馆面对的读者数量逐年猛增.据统计,全国高校在校生人数,1982-1985年,由184.1万增长到355.9万人,年平均递增24.6%;1992-1995年,由440.5万增长到660.8万人,年平均递增14.5%;1999-2002年,由953.4万增长到2160.1万人,年平均递增31.5%①.作为高校办学基本保障条件之一的图书馆,因种种原因,其图书数量的增长却长期处于滞后状态.据统计,1985-1991年,全国高校图书馆藏书总量由3.45亿册增加到3.7亿册,年平均递增只有4%.生均新书入藏量则由1986年的15.23册锐减到1991年的4.38册,减幅为72.25%②.
4.责任严明是影响力强的保证
顶层设计的责任主要指违反顶层设计或不\\(认真\\)执行顶层设计的后果.执行顶层设计是相关组织和人员的职责与义务,由于惰性及趋利心理等因素影响,执行者执行顶层设计的自觉性、主动性和责任心往往不高,监管稍有松懈,"上有政策、下有对策"一类的形式化、表面化、走过场等现象就时有发生,严重影响到顶层设计作用的充分发挥.因此,加强执行者的责任心和责任意识显得非常重要.责任心、责任意识首先与执行者个人素质有关.其次,与顶层设计的执行责任大小有关.责任越重\\(承担的违责惩罚力度大于其机会成本\\),威慑力就越大,这样,执行者的责任心和责任意识越就强,顶层设计的影响力就越有保障.第三,与监管的严格和处罚的严厉程度有关.监管严格,顶层设计执行过程中的问题则会暴露无遗;处罚严厉,不\\(认真\\)执行顶层设计者能得到及时应有的处罚,这样,顶层设计的责任才能促使执行者不得不认真负责地执行顶层设计.
基于高等教育评估的顶层设计,监管环节是重要的组成部分,其人员由相应级别的教育行政部门指派的专家组成.专家组成员在监管过程中,深入实际,认真研究材料,听取汇报,依据评估指标逐项检查核实,然后进行充分评议并给出恰如其分的评价.教育行政部门根据专家评价做出相应力度的奖惩,其中,对不合格学校的惩罚最为严重:区别不同情况责令限期整顿,停止招生或停办③.正因为有如此威慑力的顶层设计责任,各校为取得一个好结果,纷纷投入巨资,齐心协力迎评,不敢有丝毫懈怠,从而保证了该顶层设计的强大影响力.
总之,决定基于教育评估的顶层设计影响力的因素很多、很复杂,其中,主体的恰当性、内容的科学性、时机的适宜性及责任的严明性等是主要因素,共同决定其影响力强度.
