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【题目】中国居家养老服务机制构建研究
【引言】我国城乡居家养老模式探究引言
【第一章】居家养老服务体系的基本理论和基本功能分析
【第二章】居家养老体制建设的比较研究及经验借鉴
【第三章】我国居家养老服务制度建设现状和存在的问题
【第四章】完善我国居家养老服务体系建设的对策
【结论/参考文献】居家养老服务发展策略分析结论与参考文献

三、 我国居家养老服务体系建设现状和存在的问题

我国的居家养老服务起步较晚，大部分地区正在进行探索和试点工作，法律体系也正在不断建立和完善中，虽然有西方国家和香港、新加坡、台湾等华人集中的国家和地区的先进经验可以参考，但面对人口基数大，特别是农业人口众多这一特殊情况，迫切需要设计出符合我国国情的居家养老服务模式，并促进其逐渐形成科学的制度体系。

（一） 我国居家养老服务发展模式

探讨我国的居家养老服务发展模式，需要特别注意我国当前城镇化程度较低，农业人口众多，特别是留守人口集中在老人和儿童这一现实情况。这就需要区别城乡进行思考，在将来，随着城镇化程度的提高，必然将城乡统一居家养老服务的模式。

1. 城镇地区发展模式

目前，在城镇地区，我国居家养老服务在探索过程中逐渐形成了四种模式：政府主导--社会参与模式，政府扶持--专业组织运作模式，政府引导--社会组织自主运营模式，多元主体介入--系统性发展模式[37].下面做详细阐述：政府为主导，社会力量广泛参与模式下的政府起主导作用，负责设计规划、政策制定、资金支持、监督评估等工作，其作用贯穿于居家养老服务的各个环节。这个模式能够以很高的效率进行运作，但问题是这也同时会占用较多的公共性资源，这一点和国家对社会福利要以社会化的模式进行发展的方向相违背。其内容有以下几个方面：一是提高养老金保障水平，除基础养老金外，增发高龄老人补贴资金，例如在北京，80 岁以上老年人的人均养老金每月达到 600 元以上[38];二是进行基础设施改造，建立敬老院等长效资助机制；三是区分人群给予政府补贴，对贫困老年人根据其贫困程度给予全部或部分养老服务补贴。

在政府扶持，专业组织运作模式中，政府通过政策制定，并为社会上的服务组织提供资金支持，同时还要对其服务进行监督。社会组织一般都通过与政府合作，或者以竞标方式取得服务资格，政府向其购买服务。政府就逐步可以不再具体承办养老服务，其服务对象一般面向全体老年人，对于政府保障对象，理应由政府承担其养老服务费用。

政府引导，社会组织自主运营模式主要在我国经济较为发达的地区出现，因为这种模式下的社会组织需要有更大的自由空间。组织独立自主的进行管理运营，主要依靠优惠措施和服务竞争发展，政府只起监管作用，将选择服务的权利交给老年人自己。

多元主体模式也可以说是上述三种模式的混合模式，是养老服务发展到一定程度的必然结果，主要出现在经济发达、社会服务业发达的地区，前面介绍的香港地区养老服务模式就是这样的模式。

2. 农村地区发展模式

对于城市发展居家养老服务的模式我们进行了分析阐述，但这种方式更适合于城市中心去和经济较为发达的农村地区。但我国绝大多数农村地区经济发展水平较低，且居住情况复杂，以前农村地区只有为农村五保供应对象服务的农村敬老院，河北的肥乡县深刻领会到发展农村居家养老的重要性和前瞻性，几年前，河北前屯村的成立了"互助幸福院",这个模式就是我国居家养老服务在农村成功实施的一个典范。

该院由村子集体提供场所，政府补贴，村民自带生活用品集中生活进行互助养老．这种模式尤其适合经济欠发达的农村地区，不但解决了老人无人照料、无人陪伴的问题；还替子女解决了后顾之忧，可以更好地发展事业；同时还增进了村民情谊、党群关系，使全村上下团结一心、和睦共处。这一养老模式已经被实践证明，能够适合广大农村地区居家养老服务，目前已经开始了在全国范围内的推广。

（二） 我国居家养老服务的政策制度

探讨居家养老服务在我国的政策制度，可以看做就是对当前居家养老服务体系建设的法制化、规范化现状进行分析。法制化是指用法律和制度去规范和约束各种社会行为，法制化是要建立一个以法制为主导的社会，实现依法治国，即法制现代化[40].这代表着一个国家可以展现的综合现代化的水平。

1. 政策的法律渊源

法律渊源包含以下几个方面的意思：一是法律的历史传统或历史来源；二是法律产生的根源；三是法律的文件来源；四是法律的形式渊源[41].在我国，法律渊源包括正式和非正式两种：正式法律渊源--宪法和法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等；非正式法律渊源--政策、习惯等。从我国一党执政的基础看，执政党的政策就能够作为非正式的法律渊源（但其不能代替正式的法律渊源，可以经过立法程序后成为正式的法律渊源）。

2. 相关政策制度内容

宪法是每一个国家的法律基础，我国的宪法对养老服务也做出了说明，宪法第四十五条规定"中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利"、第四十九条规定"成年子女有赡养扶助父母的义务，禁止虐待老人、妇女和儿童"[42].宪法强调主要承担养老责任的是在在家庭，是要强调家庭成员，应该对老人的生活进行照料，同时还要在感情上关新他们。

《老年人权益保障法》和《社会保险法》这两部法律法规，就基本建立起具有中国特色的养老保障制度体系框架，对涉及老年人的养老、医疗等内容也做了明确规定，这两部法律是构成我国养老法律框架体系的基础内容[42].

此外，还有一系列有关养老的部门规章、地方性法规和养老规划等行政法规，就比如：一是《社会福利机构管理暂行办法》（民政部 1999 年）。这个办法规范了养老机构的性质定位、服务内容、建筑标准和管理制度；二是《关于加快实现社会福利社会化的意见》（民政部 2000 年）。这个办法强调可以对我国社会福利社会化进行推进，进而构建多元化的社会福利体系；三是《关于加快养老服务业的意见》（国务院 2006 年）。这个意见指出了要鼓励发展居家养老服务业；四是《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（老龄办 2006 年）。要求各地政府制定居家养老服务发展的具体规划、不断加大政府投入力度，落实各项优惠政策，建立社区服务网络，提高信息化服务水平；五是《中国老龄事业发展"十二五"规划》（国务院 2011 年）。提出要健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系，初步实现全国的老年人人人享有基本养老保障，提出了"建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系"[44].

各地政府结合本地实际情况也出台了老年人权益保障条例、养老服务发展规划等地方性法规。

（三） 我国居家养老服务当前存在的问题

通过对我国居家养老服务体系建设发展模式和政策制度的分析，不难发现这两个方面都存在着一些问题。

1. 发展模式方面存在的问题

对居家养老服务体系建设，当前我国还处在探索阶段，各地发展模式不同，但还是存在一些普遍性问题，主要体现在以下几个方面：

--模式僵硬普遍缺乏人性化。目前各地的发展模式多数不切实际，具体落实起来存在很多困难，缺乏"以人为本"的服务理念。例如很多地区在发展过程中选择了以税费优惠政策为主要手段的发展模式，但养老服务机构在按规定办理优惠政策时耗时耗力，甚至有些合法登记注册的机构成本远高于不注册登记的机构，造成了部分机构宁肯?不选择享受优惠政策。

--服务主体单一。大多数地区在制定养老服务规划时强调了"政府主导"这一内容，虽然后续也说明了需要社会的参与，但往往是政府部门大包大揽，有些社会机构想参与时，又缺乏明确的规定，导致无法帮助政府分担重担，与"社会福利社会化"的基本发展要求相违背。

--服务形式单一。发展模式过散、服务内容单一，同一地区的发展缺乏统一规划，经常出现同职能、同内容的模式换个名字重新出现的情况，社区居民针对不同的机构名称难以正确理解，这种情况的出现中央机构要负起一定的责任。同时服务形式基本停留在对老年人的家政服务阶段，必要的医疗保障和针对老年人的心理慰藉都没有明确的规划。

--政策碎片化严重。各地在确定发展模式过程中缺乏统一规划，或者有了规划不遵照执行，经常是就事论事，领导关注哪方面重点就制定出台哪方面政策，有时候政策之间不衔接，甚至出现相互抵触情况。

--对农村关注较少。对农村老年人的保障重点仍旧是五保优抚对象，资金也主要投向这些地方，面对农村空巢现象的加重缺乏有效的应对手段，出台有关为了促进农村居家养老方面发展的具体政策较少。

2. 政策制度方面存在的问题

目前我国居家养老服务政策存在立法层次低、覆盖范围窄、监督机制不健全的问题。

一是缺乏一部独立的、专业性有关居家养老服务的基本法律。我国的《老年人权益保护法》规定了"老年人的养老主要依靠家庭",这个规定，目前已经不能适应当前社会发展的实际情况的。国家 2000 年颁布的《关于加强老龄工作的决定》，虽然对政府引导与社会举办相结合、家庭养老与杜会养老相结合进行了强调，但只是做了原则性的陈述，缺乏可操作性。居家养老服务体系复杂，不是单独一部法律所能涵盖的，还需要相关法律法规配合。目前很多有关居家养老服务的内容尚没有任何法律规定，如居家养老服务提供的标准、市场运作方式、服务人员的要求、居家养老纠纷的争议处理等。法院受理有关养老方面的案件时，大多是使用《消费者权益保障法》、《民法通则》中的相关条款进行办理，是从消费服务的角度进行分析，而非专门的居家养老服务合同法[45].

二是现有的行政法规没有形成体系且法律效力层级低。由于我国正处于探索阶段，关于居家养老服务的规定多集中于地方规范性文件，连地方性法规、地方政府规章都很少涉及到。当前，除了《老年人权益保障法》外，其他有关于居家养老的规定则更是集中在地方规范性文件中，立法层次非常低，缺乏全国统一的、专门的单项法律规定[25].

各地开展居家养老服务工作，不仅仅欠缺了权威性、强制性，而且执行起来的矛盾点也会造成效率也不高，执行效果必然也大大折扣。同时也使得居家养老服务中存在的一些根本性、共同性、长期性、全局性的问题得不到及时有效的解决。此外，政府各部门、政府与市场、民间组织之间都需要相互协作，还需要地方财政部门的资金支持，卫生部门建立老年医疗服务机构，文化部门重视老年人的精神生活需求等等，只有各部门紧密配合，才能够在居家养老服务的健康发展中，提供有力保证。

三是对社会办的养老服务机构缺乏长效保障机制。近些年来，民办养老机构发展势头良好，通过相互渗透发展，已经逐步实现了投资主体的多元化，形成了政府、民办机构共同发展的良好局面[47].但是现有法律体系在民办机构的社会地位、优惠政策、资本准入机制等方面存在缺失。对民办非营利机构的管理体制规定不完善，敬老院不能单独承担责任，其所有的社会经济活动法律后果只能全部由政府承担。此外，政府出台的促进民办养老机构发展的优惠政策，在土地、房租等大额支出上也难以形成有效力的手段，这也在一定程度上，影响了我省养老服务事业的发展。